Орешин В.П. Рецензия на книгу Афанасьева М.П. «Основы бюджетной системы»

НОВОЕ УЧЕБНОЕ ПОСОБИЕ ДЛЯ ФИНАНСИСТОВ

В.П. ОРЕШИН

МГУ им М.В. Ломоносова 2 КГФ, Воробьевы горы, Москва, России

Рецензия на книгу на книгу М.П.Афанасьева «Основы бюджетной системы». - М.: ГУ-ВШЭ, 2004. - 243 с.

В 2004 г. в издательском доме Высшей школы экономики вышло в свет новое учебное пособие М.П. Афанасьева «Основы бюджетной системы», которое сразу привлекло внимание широкой научно-педагогической общественности. Мстислав Афанасьев - специалист в области государственных и корпоративных финансов, получивший классическое экономическое образование в МГУ им. М.В. Ломоносова, включая очную аспирантуру, продолжил свое обучение в Университете Paris-Vll-Jussieu, где получил магистерскую степень (DEA) по экономике, а затем ученые степени доктора экономических наук, присужденные в России и во Франции в Institut d’études politiques de Paris. Он является профессором, заведующим кафедрой государственных финансов в Государственном Университете - Высшей школе экономики (ГУ-ВШЭ) и автором многих публикаций.26.

В основу учебного пособия положены лекции, читаемые автором с 1998 года в ГУ-ВШЭ. Данное пособие представляет собой 16 лекций и начинается с освещения истории построения бюджетной системы государства, которую предложил еще в начале XIX века выдающийся русский ученый и реформатор М.М. Сперанский. Именно на предложенных им принципах строится нынешний Бюджетный Кодекс Российской Федерации. Для большинства читателей, вероятно, будет открытием то, что понятия, с которыми они хорошо знакомы, а именно - налоговые и неналоговые доходы, классификация доходов и расходов и многие другие понятия - предложил Михаил Михайлович Сперанский.

В учебном пособии раскрыты основные понятия, связанные с бюджетным законодательством, дана современная бюджетная классификация, представлены принципы функционирования бюджетной системы как таковой, а также формирования федерального бюджета и бюджетов внебюджетных фондов. В основу анализа бюджетной системы М.П. Афанасьевым были положены принципы т.н. «новой институциональной теории» (Р.Коуз, Д. Норт, В. Нисканен и др.) при изложении ключевых понятий теории государственных финансов.

В пособии рассматриваются проблемы, связанные с межбюджетными отношениями, бюджетным регулированием, которые тормозят проведение реформ, в т.ч. административной. При рассмотрении вопроса реформирования межбюджетных

26 См.: Афанасьев М.П. Реформа федерального бюджета. Материалы к лекции. - М.: ГУ-ВШЭ, 2004; Афанасьев М.П. Государственный финансовый контроль. Материалы к лекциям. - М.: ГУ-ВШЭ, 2001; Афанасьев М.П. Бюджетная политика и бюджетный процесс. Материалы к лекциям, ч. 1, м. 2. - М.: ГУ-ВШЭ, 2000; Афанасьев М.П. Корпоративное управление на российских предприятиях. - М.: Интерэксперт, 2000; Афанасьев М.П. Логика дефицитной экономики. - М.: Бит-Риск, 1991. (второе издание - изд-во РАГС, 2004), а также его статьи в журнале «Вопросы экономики» за 2004 г. «Бюджетирование, ориентированное на результат (новые тенденции)» в №9 и «Инструментарий стабилизационного фонда: опыт и перспективы» в №3

отношений основной упор сделан на уменьшение «нефинансируемых мандатов» путем разграничения налоговых доходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации по принципу «один налог - один бюджет».

В пособии значительное место уделяется вопросам сбалансированности бюджетов и управления внешним и внутренним государственным долгом. Важное место отводится раскрытию понятий, связанных с бюджетным процессом. Подробно описаны участники бюджетного процесса и их полномочия, проанализированы их основные функции и задачи, рассмотрена процедура составления проекта бюджета, утверждения бюджета, его исполнения и контроля. Специальная лекция посвящена казначейскому исполнению бюджета.

В своей работе М.П. Афанасьев уделяет особое внимание процедуре в ходе бюджетного процесса. Именно детальное описание процессуальных вопросов, адаптированное к деятельности каждого участника бюджетного процесса, позволяет обеспечить подготовку и реализацию эффективного бюджета, который рационально учитывает интересы всех субъектов хозяйственной деятельности.

В последней лекции учебного пособия излагаются принципы статистики государственных финансов, составленные согласно стандартам МВФ. Для закрепления материала в конце каждой главы даны контрольные вопросы, а в конце самой книги приведен глоссарий основных терминов.

Данное пособие наглядно раскрывает основные проблемы, связанные с бюджетной политикой и бюджетным процессом, а его логичность и краткость - несомненные достоинства этого пособия, что дает возможность рекомендовать его для широкого круга заинтересованных лиц. Положительные отклики на учебное пособие, подготовленное М.П. Афанасьевым, представлены во многих рецензиях, опублико-

ванных ранее. В целом можно сказать, что это учебное пособие - шаг навстречу читателю, поскольку сложные понятия, изложенные простым и понятным языком, не отпугнут, а помогут разобраться в вопросах бюджетной системы, а в будущем прочесть те книги, на которые ссылается это учебное пособие.

В заключение хотелось бы отметить, что учебное пособие «Основы бюджетной системы» - очень своевременная книга, отвечающая сегодняшним интеллектуальным потребностям экономики и общества.

NEW MANUAL FOR FINANCIERS V.P. ORESHIN, DOCTOR OF ECONOMICS

Moscow State University, Department of Economics,

2 bldg, Vorobievy hills, Moscow, Russia

The review of the textbook: M.P. Afanasiev. «Fundamentals of the Budget System». М.: SU-HSE, 2004.-243 p.

27 См.: Макарова Jl. Бюджетное устройство РФ. Экономика и жизнь, №16, 2004; Новый учебник - ВУЗам. Наша власть, №4, 2004; Основы бюджетной системы. Бизнес обозрение, №3-4, 2004; Вышла в свет новая книга по бюджетной системе. Книготорговая газета, №3, 2004; Павлов Н. От «Плана финансов» до наших дней. Экономика и жизнь, №6,2004; Советуем прочитать. Налоги, №9, 2004; Чичканов В. Новое системное представление бюджета государства. Вопросы экономики, №5, 2004., May В.А. О новой книге. Экономический журнал Высшей школы экономики, Т.8, №2,2004.

Мстислав Платонович Афанасьев

Основы бюджетной системы

С момента появления первого издания «Основ бюджетной системы» прошло пять лет. Это время показало высокую востребованность краткого и емкого учебного пособия по бюджету со стороны читателей, в первую очередь студентов и преподавателей. Автор искренне признателен издательскому дому ГУ ВШЭ и лично его директору Е.А. Ивановой за инициативу переиздания этого скромного учебного пособия.

Выход в свет первого издания в 2004 г. совпал по времени с началом крупномасштабной бюджетной реформы, предпринятой Минфином России под непосредственным руководством министра Алексея Леонидовича Кудрина.

По прошествии времени стало очевидным, что именно благодаря этой реформе бюджетная система России выстояла в условиях современного мирового финансового кризиса. Слова признательности и уважения автор адресует в первую очередь A.Л. Кудрину, а также Р.Е. Артюхину, А.В. Глаголеву, Т.Г. Нестеренко, A.Л. Саватюгину и А.Г. Силуанову.

Переиздание этой книги стало бы вряд ли возможно без дружеского участия моих ближайших коллег по работе – проректоров Академии бюджета и казначейства Минфина России И.Б. Быстровой, А.В. Викторова, Н.И. Пушкарской, Т.М. Сауляк, А.М. Фомичева, которым автор глубоко и искренне благодарен.

Настоящее пособие стало действительно учебным в результате преподавательских и организационных усилий замечательных сотрудников кафедры государственных финансов ГУ ВШЭ, с которыми автор трудится с момента основания кафедры в 2002 г., проф. Е.В. Бушмина, проф. В.Е. Чистовой, проф. В.А. Павлова, доц. В.В. Лапыгиной, доц. Г.Р. Марголита, преп. С.Г. Петраковой и О.А. Семеновой.

Большое спасибо за помощь аспирантам Анне Беленчук, Михаилу Кареву, Илье Кривогову, Марине Слуцкой, а также редактору издательства Л.И. Кузнецовой за высококвалифицированную подготовку второго издания учебного пособия к печати.

Мстислав Афанасьев

Предисловие А.Л. КУДРИНА

Динамичное развитие российской экономики и внешнеэкономические вызовы сформировали новые требования к качеству управления современными государственными финансами, которые стали во многом определять состояние всей экономической системы государства.

Минфин России всегда стремился быть открытым для дискуссий, понимая всю ответственность за проведение бюджетных преобразований. Примером может служить роль макроэкономических стабилизаторов двух суверенных фондов (Резервного и Национального благосостояния) и многолетнее обеспечение устойчивого бюджетного профицита в условиях давления сверхдоходов от экспорта на курс национальной валюты и рост индекса цен.

Опыт преподавания бюджетных дисциплин позволил обобщить итоги работы в области государственных финансов и сформулировать понимание необходимости появления современной учебной литературы на эту тему.

В учебном пособии бюджет рассматривается как регулятор экономического развития страны. Важное место отведено бюджетному устройству и управлению бюджетами, а также политике формирования доходов и расходов бюджета, которая в перспективе должна обеспечивать устойчивость бюджетной системы. Современный бюджет должен гарантировать конституционные права граждан на качественное и своевременное получение услуг государства и финансовое обеспечение государственных обязательств.

Пособие рассматривает установленные процедуры бюджетного процесса с учетом последних инновационных преобразований в бюджетной сфере, которые были ранее инициированы Минфином России. Поэтому автор достаточно подробно рассмотрел все направления совершенствования бюджетного процесса в России с учетом мировых тенденций внедрения в систему государственных финансов методов бюджетирования, ориентированного на результат.

Учебное пособие проф., д.э.н. М.П. Афанасьева стало не только полезным для понимания логики бюджетной системы и бюджетных реформ, но и основой полноценного усвоения учебного материала учащимися.

Министр финансов Российской Федерации

А.Л. Кудрин

Введение

Бюджетная система является одним из наиболее важных институтов любого государства, эффективность функционирования которого оказывает непосредственное влияние на качество экономического роста и уровень общественного благосостояния. Именно этим фактом объясняется столь серьезное внимание, которое в последнее время стало уделяться вопросам бюджетного устройства и бюджетного процесса.

Средства, аккумулируемые в рамках бюджетной системы, составляют финансовую основу функционирования органов государственной власти и местного самоуправления, обеспечивающую решение задач и выполнение функций государством и муниципалитетами. Целью функционирования бюджетной системы является построение социально ориентированного общества посредством распределения и перераспределения ресурсов. Хотя в последнее время, несмотря на декларируемую социальную направленность бюджетной политики, она была в значительной степени переориентирована на максимальную концентрацию государственных финансовых ресурсов на федеральном уровне с целью обслуживания государственного долга, и в этом были достигнуты определенные успехи.

Стабильность функционирования бюджетной системы – один из наиболее важных показателей, характеризующий устойчивость экономики и прежде всего состояние ее социальной сферы.

Построение современной бюджетной системы началось в 1991 г. и проходило на фоне серьезных преобразований в российской экономике, которые в значительной степени определили первостепенные задачи, стоявшие перед бюджетной системой. Особое место среди них занимала необходимость адаптации российской экономики к рыночным условиям хозяйствования, обеспечение экономической стабильности и стимулирование инвестиционной активности в национальной экономике.

К настоящему времени в Российской Федерации сложилась трехуровневая бюджетная система:

Первый уровень – федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации;

Второй уровень – бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

Третий уровень – местные бюджеты, в том числе: бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга; бюджеты городских и сельских поселений.

Российская бюджетная система едина, но при этом все бюджеты, входящие в нее, являются самостоятельными и не включаются друг в друга.

Одним из наиболее значительных этапов в развитии российской бюджетной системы было принятие в 1998 г. Бюджетного кодекса Российской Федерации, который установил общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации и определил правовые основы функционирования отечественной бюджетной системы. До вступления в силу указанного законодательного акта регулирование бюджетной системы осуществлялось на основе норм, закрепленных в федеральных законах «Об основах бюджетного процесса и бюджетного устройства РСФСР», «Об основах налоговой системы РСФСР», «О федеральном бюджете на очередной финансовый год», а также ряда других законов.

Принятие в 2004 г. Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004–2006 годах ознаменовало начало широкомасштабной бюджетной реформы, основная задача которой состоит в переходе от управления затратами (ресурсами) к управлению результатами путем расширения полномочий и повышения ответственности участников бюджетного процесса в рамках четких среднесрочных ориентиров бюджетной политики. Ядром новой организации бюджетного процесса стала широко применяемая в мире модель бюджетирования, ориентированного на результат , предполагающая увязку расходов бюджета с достигаемыми в ходе его исполнения результатами.

Реализация задач, сформулированных в Концепции, явилась важным шагом на пути приближения российской бюджетной системы к международным стандартам управления общественными финансами. Бюджетная реформа на первом этапе включала прежде всего систему мер по совершенствованию среднесрочного финансового планирования и упорядочения процедур бюджетного процесса.

Итогом данного этапа стало принятие новой редакции Бюджетного кодекса, что позволило осуществить такие нововведения в сфере бюджетного планирования, как составление проекта федерального закона о федеральном бюджете на трехлетний период, ведение реестров расходных обязательств, использование обоснований бюджетных ассигнований, увязывающих бюджетные ассигнования с непосредственными результатами их использования.

В рамках реализации Концепции была введена новая система бюджетного учета, обеспечивающая интеграцию бюджетной классификации и плана счетов бюджетного учета, а также элементы учета по методу начислений. В состав Бюджетного кодекса вошли основные позиции бюджетной классификации с возможностью их последующей детализации законами о соответствующих бюджетах.

Законодательное закрепление этих изменений создало новые возможности, стимулы и требования для повышения результативности расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы.

Вместе с тем, несмотря на определенные успехи в области реформирования бюджетной системы, в настоящее время ряд проблем не нашел окончательного решения. Среди них отсутствие четких формулировок целей и конечных результатов использования бюджетных средств, крайне низкое качество федеральных и ведомственных целевых программ, неэффективные структуры управления бюджетной сетью. Препятствием на пути внедрения передовых подходов к организации бюджетного процесса выступает несовершенство системы стратегического планирования в Российской Федерации.

Кроме того, в условиях ограниченности финансовых ресурсов особо остро встает вопрос о повышении результативности их использования.

Цель данного учебного пособия – теоретический анализ современного бюджетного устройства и основных принципов построения отечественной бюджетной системы, заложенных в Бюджетном кодексе Российской Федерации. Структура пособия выстроена таким образом, чтобы слушатели курсов «Государственные финансы», «Бюджетная система», а также других аналогичных курсов представляли себе целостную картину функционирования российской бюджетной системы. В пособии уделено внимание рассмотрению таких вопросов, как общие основы построения системы государственных финансов, бюджетная классификация, регулирование доходной и расходной части бюджета, бюджетный федерализм, роль различных государственных органов в бюджетном процессе, организация бюджетного процесса и система статистики государственных финансов.

Данное учебное пособие адресовано студентам высших учебных заведений, обучающимся по финансовым и экономическим специальностям, а также аспирантам указанных специальностей. Оно может быть также весьма полезным для слушателей системы повышения квалификации и переподготовки кадров в области государственного управления.

«ПЛАН ФИНАНСОВ» М. СПЕРАНСКОГО И ПРИНЦИПЫ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ РОССИИ

Неотъемлемой частью функционирования любого государства является бюджетная система, аккумулирующая в себе государственные средства, необходимые для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.

Огромный вклад в развитие отечественной системы государственных финансов внес видный государственный деятель XIX в. М.М. Сперанский. В работе «План финансов» М.М. Сперанский описал основные принципы построения бюджетной системы.

Сходство базовых теоретических положений «Плана финансов» М.М. Сперанского и Бюджетного кодекса Российской Федерации, принятого в 1998 г., свидетельствует о преемственности российской финансовой мысли и основных принципов эффективной бюджетной политики. «Планы и размышления Михаила Сперанского приобрели неожиданную актуальность в последнее десятилетие XX в., когда Россия снова осознала необходимость реформы государственных структур, решения старых вопросов, на которые, как неожиданно выяснилось, все ждали ответов» .

Из-за тяжелого состояния государственных финансов России император Александр I был вынужден непосредственно заняться проблемами бюджета. Он поручил М.М. Сперанскому составить роспись на 1810 г. и сформулировать основные принципы российского бюджетного законодательства. Данное поручение было обусловлено прежде всего тем, что в 1809 г. государственные доходы составили 125 млн, а расходы – 230 млн руб. Дефицит бюджета равнялся 105 млн руб., или около 85 % доходной части. Выпуск необеспеченных ассигнаций достиг 600 млн руб., что фактически сделало Россию банкротом.

М.М. Сперанский приступил к реформированию финансового управления, опираясь на идеи европейских экономистов. Он пригласил на работу широко известного и европейски образованного специалиста М.А. Балугьянского . Через два месяца после получения задания был представлен знаменитый «План финансов», состоявший из двух частей: I – устройство финансов на 1810 г.; II – устройство их с 1810 г. на будущее время. Часть I включала два отделения: в первом описывались причины, определяющие принятие мер, предлагаемых в Плане; во втором были изложены сами меры и способы их реализации. Часть II содержала четыре отделения: расходы; приходы; систему монетную и кредитную; управление.

Некоторые экономисты (А.А. Ялбулганов) выдвинули предположение, что основное идеологическое влияние на формирование финансовых идей Сперанского оказало «Богатство народов» А. Смита . Действительно, один из ключевых финансовых сотрудников М.М. Сперанского М.А. Балугьянский был знатоком и популяризатором смитианских идей в России. Однако представляется, что воздействие идей Ж. Кондорсе и Р. Кантильона на Сперанского прежде всего в области управления эмиссией ассигнаций, поощрения торговли, а также бюджетного устройства более очевидно .

Финансовые инициативы Сперанского были обусловлены насущными требованиями современной ему российской экономической жизни. Они опирались на тенденции, уже существовавшие в ней, и указывали пути дальнейшего развития и улучшения бюджетной системы страны. Эти инициативы были направлены на борьбу с теми явлениями, которые негативно влияли на хозяйственную действительность.

Предложения Сперанского в целом характеризовались систематизацией накопленного знания и имеющегося опыта финансового управления. «План финансов» не только вводил в него некоторые новые элементы, но и определял форму и порядок их устройства и выражения. Организационно-управленческое упорядочение действий органов власти стало несомненным приоритетом в финансовых начинаниях Сперанского.

М.М. Сперанский придавал первостепенное значение формированию законодательной базы. Одной из главных задач он считал систематизацию действующих правил и российских нормативных актов о бюджетной системе. В отличие от европейских государств того времени в России государственный бюджет не имел силы закона, был тайной и не публиковался.

В своей работе М.М. Сперанский выделил наиболее актуальные финансово-бюджетные проблемы и предложил пути их решения. Он полагал, что для санации финансов России следует выполнить два главнейших требования: платить долги и уравнять доходы с расходами. В частности, нужно было провести следующие мероприятия: установить принцип рационального расходования средств; учреждать государственные расходы «по приходам»; увеличить доходы путем совершенствования налоговой системы; предоставить государственному бюджету статус закона; обеспечить гласность в утверждении и исполнении бюджета.

Практически все вышеизложенные принципы построения бюджетной системы М.М. Сперанского нашли свое отражение в современной бюджетной системе России .

Впервые в отечественной экономической литературе М.М. Сперанский в «Плане финансов» отметил явление инфляционной спирали, учет которого был исключительно важен при бюджетном планировании доходов и расходов государства. Он описал это явление так: «Когда сей несчастный круг, в коем цены возвышаются от новых долгов, а новые долги делаются необходимы от возвышения цен, раз заведется, то выйти из него будет почти невозможно, если в середине или при конце его обращения правительство его не остановит. Но остановить его нельзя без сильных мер и без важных пожертвований» .

С тех пор инфляция в России регулярно принималась в расчет при составлении документов в области экономической политики, например при подготовке реформы налоговой системы после отмены крепостного права в 1861 г.: «Чтобы судить о действительном повышении окладов (т. е. налогов. – М.А. ), необходимо принять в соображение то обстоятельство, что наша денежная единица имела различную ценность в различные периоды» .

В своей работе М.М. Сперанский указывал, что основное расстройство в финансах есть несоразмерность расходов доходам. Их соответствие восстанавливается двумя способами: сокращением расходов и приумножением доходов. Сокращение государственных расходов должно базироваться на основополагающем правиле: необходимые расходы следует сохранить, полезные – отложить, а излишние – полностью прекратить. Однако, как известно, необходимость, польза и излишество есть понятия относительные.

Под необходимыми подразумеваются расходы:

Связанные с реализацией функций обеспечения безопасности государства как внешней, так и внутренней;

Отсрочка которых может причинить государственной финансовой системе значительный ущерб, превышающий выгоды от их отсрочки, или вызвать неустойку по обязательствам, или банкротство в частном секторе;

Без которых различные органы управления не смогут действовать и осуществлять свои полномочия.

Полезные расходы включают расходы:

Которые не относятся к категории необходимых, используются для поощрения и развития тех или иных отраслей народного хозяйства, а польза которых доказана и очевидна;

Без которых различные органы государственного управления хотя и могли бы обойтись и не остановиться в своем действии, но без которых могут произойти временные трудности в экономике и увеличатся издержки управления;

Отсрочка которых, не нарушая контрактных обязательств и не причиняя убытков частному сектору экономики, может временно уменьшить экономические выгоды и доходы, получаемые от этого сектора государством и обществом.

К разряду излишних расходов отнесены расходы, которые служат роскоши, чрезмерным украшениям, оказанию щедрости – все те расходы, польза от которых подвержена сомнению и которые можно допустить лишь при наличии дополнительных доходов.

Создавая свою классификацию расходов, М.М. Сперанский выделил пять критериев их разделения.

Первый критерий – по виду управления . Другими словами, каким органом власти (министерством, ведомством) эти расходы производятся. Такое разделение является, по мнению Сперанского, наименее существенным. Ведь от того, что расходы будут расписаны по разным их наименованиям, ни «прозрачности», ни экономии их произойти не сможет. Это необходимо для учета и направления финансовых средств согласно ведомственной принадлежности.

Второй критерий – по степени необходимости. Расходы в данном отношении делятся на необходимые, полезные, избыточные, излишние и бесполезные. Общее правило для всех необходимых расходов: они должны производиться из доходов общих и постоянных. Расходы полезные должны производиться из доходов «особенных», менее постоянных и образующихся, как правило, от реализации тех самых мероприятий, на которые ранее эти расходы были произведены. Подобные расходы только тогда бывают полезны, когда они производятся по мере развития отраслей народного хозяйства, а все преждевременные расходы такого рода являются неэффективными. Расходы избыточные могут быть допущены только из остатков доходов предыдущих периодов (лучше, если двух и более лет) и только после погашения имеющихся долгов государства.

Никогда не должны производиться расходы бесполезные. По мнению Сперанского, в доброй государственной экономии каждый раз, когда правительство делает бесполезные издержки, оно, вредя себе, пресекает усилия частной промышленности, сбивает ее с пути, дает ложное капиталам направление, возвышает цены, вводит роскошь и повреждает народную нравственность .

Излишние расходы могут заключаться не только в бесполезных издержках, но и в предметах самых полезных и даже необходимых. Ведь когда на какое-либо мероприятие расходуется более, чем требуется, или не используются средства наиболее удобные, то происходит расточительство сил и средств. Однако полезные (и даже излишние) расходы могут войти в категорию необходимых, когда со временем развитие капитала и предпринимательства значительно усилится.

Третий критерий – пространство расходов. В этом отношении расходы делятся на общегосударственные, губернские, уездные и волостные. Предмет расходования средств бюджета определяет им место в одном из субъектов территориального деления. Расходы общегосударственные должны быть удовлетворены из общегосударственных доходов, губернские – из губернских и т. д. Однако все государственные расходы, каким бы ни было их пространство, при их распределении, назначении и отчете должны быть подчинены общим универсальным бюджетным правилам.

В эффективной финансовой системе нельзя допускать, чтобы только часть доходов и расходов была централизованно рассчитана и учтена, а все прочие были распределены произвольно и нецелевым образом. Правительство должно знать не только, что происходит с распорядителем бюджетных средств, но и то, сколько и каких ресурсов собирается в государстве в виде налогов и сборов и используется в качестве государственных расходов. Без такой информации правительство не сможет эффективно ни произвести расходы, ни рассчитать доходы.

Четвертый критерий классификации расходов – их срочность . Заключается в том, что они бывают обыкновенными или чрезвычайными. Никакие обыкновенные доходы не могут быть достаточными для расходов чрезвычайных, за исключением случая, когда правительство каждый год оставляет и хранит значительные резервы, что может быть нерациональным. По мнению Сперанского, для чрезвычайных расходов должны быть в запасе не деньги, но способы их получения.

Пятый критерий – стабильность . Состоит в том, что общая величина расходов может быть постоянной или переменной. Например, жалованье государственных служащих есть сумма постоянная, но подряды и государственные закупки – переменны. Приняв данную классификацию, можно все статьи расходов разместить по видам так, что каждому типу расходов будет определено место их употребления, степень необходимости, пространство, время и постоянство. Только так возможно устанавливать расходы для государства и общества. Определение расходов есть первая и самая существенная операция в финансах , утверждал Сперанский.

Итак, классификация расходов состоит в следующем.

I разряд – расходы общегосударственные обыкновенные: 1) необходимые; 2) полезные; 3) избыточные; 4) лишние; 5) постоянные; 6) переменяющиеся.

II разряд – расходы губернские: подразделяются аналогично.

III разряд – расходы уездные: подразделяются аналогично.

IV разряд – расходы волостные: подразделяются аналогично.

В итоге М.М. Сперанский составляет четыре разряда расходов обыкновенных и столько же чрезвычайных. Эти восемь разрядов представляют общие рамки классификации, в которой размещаются все подробные статьи государственных расходов.

Как известно, в настоящее время, с учетом положений Бюджетного кодекса Российской Федерации, в структуре кода бюджетной классификации расходов бюджетов может быть выделено три ее вида:

Функциональный;

Экономический;

Ведомственный.

Таким образом, основные принципы классификации расходов М.М. Сперанского нашли свое отражение в действующем бюджетном законодательстве России.

Принципы формирования доходной базы государства в соответствии с идеями М.М. Сперанского состоят в следующем: налоги не должны исчерпывать источников внутреннего богатства; налоги должны распределяться уравнительно; они не должны затрагивать оборотные фонды производителей; налоги начисляются на чистый доход; они должны взиматься для правительства как можно дешевле; процедура сбора налогов не должна притеснять частный сектор.

Всякая деятельность, приносящая чистый ежегодный доход, может быть предметом налога, но не всегда он должен устанавливаться. Нельзя на всякий труд, регулярно приносящий растущую прибыль, регулярно повышать налоги. Увеличение доходов на постоянной основе в эффективной системе финансов может быть произведено за счет лучшего распределения налогов, улучшения состояния налоговых источников и их расширения.

М.М. Сперанский уделял большое внимание элементам налоговой системы. Он предлагал ликвидировать винные откупы , пересмотреть изменения подушной подати, отказаться от взимания трудоемких и низкоэффективных государственных доходов.

Государственные доходы по источникам, согласно Сперанскому, разделяются на три основных вида: подати и налоги; доходы с казенных капиталов; доходы с казенной собственности. Кроме того, возможна классификация доходов «по пространству их употребления». В этом отношении они разделяются на общие и частные, обыкновенные и чрезвычайные.

Общими доходами называются те, которые устанавливаются для общих государственных расходов, например подушная подать.

Частные доходы – те, которым присвоены особенные виды расходов. Так, на содержание каналов учреждается сбор с судоходства. Возможно существование специфических видов расходов, свойственных какой-то губернии, уезду или волости, что обусловливает назначение частного вида дохода для данной территории.

Обыкновенными доходами называются те, действие которых не может прерываться какими-либо случайными происшествиями и их использование относится к постоянным государственным нуждам. Такова суть большинства ныне существующих доходов.

Чрезвычайные доходы – те, которые устанавливаются на некоторое время и на случай нужды. К этому виду доходов М.М. Сперанский относил, в частности, выпуск необеспеченных бумажных денег (ассигнаций), полагая его чрезвычайным налогом.

Согласно современным представлениям данная классификация есть группировка доходов бюджетов всех уровней бюджетной системы, основанная на действующих законодательных актах, определяющих источники формирования доходов этих бюджетов. Группы доходов состоят из статей доходов, объединяющих конкретные их виды по источникам и способам получения.

Позднее С.Ю. Витте оценил предложения по классификации расходов и доходов бюджета, изложенные М.М. Сперанским, следующим образом: «Подробные правила по составлению государственных росписей были установлены в наказе министру финансов 1811 года, в основу которого лег финансовый план Сперанского. Однако составлявшиеся по этому наказу сметы страдали многими недостатками, и прежде всего бюджеты далеко не отличались необходимой полнотой, так как многие капиталы и целые отрасли государственных доходов сосредоточивались в руках отдельных ведомств и вовсе не вносились в общую государственную роспись. Можно сказать, что тогдашние сметы представляли собой механическое соединение смет отдельных ведомств, и то неполное, так что судить по ним об общем ходе государственного хозяйства было совершенно невозможно» . Вместе с тем отметим, что методика составления классификатора, предложенная М.М. Сперанским, нашла применение в бюджетном устройстве России и регулярно совершенствовалась .

Государственные заимствования

По мнению М.М. Сперанского, производя займы, государство достигает ряда позитивных результатов. Во-первых, оно доставляет пользу кредитору, принимая на себя обращение его капитала, который он сам употребить столь же безрисково и прибыльно не в состоянии. Взамен этого правительство, платя кредитору известные проценты, остальную часть дохода обращает в пользу государства. Во-вторых, оно уравнивает налог, затрагивая займом такую часть доходов, которая ранее не была включена в хозяйственный оборот. Производя заимствования, правительство активно воздействует на состояние денежного рынка, способствуя установлению на нем равновесия. В-третьих, за счет займов оно умножает источники своих доходов, а также значительно увеличивает количество финансовых ресурсов, используемых для расходов. Заимствования правительства в случае необходимости могут вести к ограничению рынка свободных капиталов и существенно влиять на характеристики его развития.

Внутренние заимствования правительства могут регулировать поток внешних заимствований, обеспечивать учет и гарантии платежа. При чрезвычайных обстоятельствах займы позволяют изыскивать средства для государственных расходов, не нанося ущерба частному сектору народного хозяйства.

Из сказанного следуют два общих правила:

Правительство должно всегда иметь открытый и умеренный заем и употреблять его для расчетов по долгам и совершенствования своей доходной базы;

При чрезвычайных случаях нет более эффективного средства для решения насущной проблемы, как произвести заем. На этой же теории основаны частные векселя и закладные бумаги, которые приносят пользу и государственному, и частному секторам экономики.

Таким образом, использование инструмента заимствования позволяет правительству гибче управлять государственными финансами.

Финансовое управление и бюджетный процесс

Все источники государственных доходов и все расходы должны соединяться в одном управлении. Чтобы оно было эффективным, все доходы и расходы должны быть учреждаемы ежегодной сметой (бюджетом) в специально установленном порядке. Где нет сметы или годового финансового закона или где этот закон не исполняется, там может иметься казначейский счет (касса) доходов и расходов. И тогда подобное состояние дел не может считаться, по мнению М.М. Сперанского, «истинным управлением финансами».

В бюджетной системе страны не должно существовать никаких налогов и расходов без утверждения и отчета. Основные принципы бюджетного процесса Сперанскому виделись следующим образом. После рассмотрения расходов и доходов они представляются на высочайшее утверждение и потом становятся законом для обязательного использования при составлении всех будущих смет. Причем все расходы производятся из Казначейства не иначе как по обращениям министров и за их подписью. Никакое бюджетное назначение не должно превышать кредита, открытого тому или иному министерству в Казначействе в установленные сроки. Для этого каждый месяц все министры должны вносить в Министерство финансов отчет об использовании кредитов и предварительную смету сумм, которые в течение ближайшего месяца будут истребованы. Министерство финансов не имеет права производить в течение года никаких расходов, не утвержденных в бюджетной росписи.

В управлении финансами Сперанский различал три составляющие: управление источниками доходов; управление движением капиталов; общую проверку, или ревизию счетов . Первая из этих управленческих задач принадлежит Министру финансов, вторая – Министру Казначейства, или Государственному казначею, третья – Главному директору государственных счетов, или Государственному контролеру Эти три задачи вместе образуют функции Министерства финансов.

Главный предмет деятельности Министра финансов – внесение законодательных предложений, а также управление источниками доходов. К вопросам Министра Казначейства относятся: прием и движение сумм, входящих из разных источников, включая ежегодное распределение средств по министерствам согласно утвержденным сметам, с учетом сроков и мест выдачи; управление составом и движением сумм на уплату определенных долгов и их соотнесение с выгодами торговли и внешним частным кредитом; управление составом и движением сумм для покрытия чрезвычайных расходов. Кроме того, Министр Казначейства осуществляет надзор над исправным поступлением доходов, обеспечивает совершенствование учета на основе принятия лучшей его методики и повышения достоверности данных.

Важнейшая задача Главного директора государственных счетов состоит в том, чтобы получать и проверять счета приходов и расходов всех органов управления. Это касается не только общегосударственных, но и губернских, уездных и волостных приходов и расходов. Главная цель – обнаружение злоупотреблений в сборе доходов и их расходовании. Однако и тогда, и позже, как отметил известный русский теоретик финансов И. Озеров, «государственный контроль у нас поставлен очень ненормально. Если даже он и констатировал наличность нехозяйственности или незаконного расходования средств, то и тогда взыскание неправильно израсходованной суммы с виновного лица очень трудно» .

На базе «Плана финансов» М.М. Сперанского Александр I издал Императорский манифест «О мерах к уменьшению государственных долгов; о прекращении выпуска в оборот новых сумм ассигнациями и о возвышении некоторых податей и пошлин» от 2 февраля 1810 г. , в котором, в частности, говорилось:

«…Постановили Мы рассмотрение настоящего Положения приходов и расходов и устройство их на будущее время. В сем намерении на уважение его план финансов, составленный на началах части сей свойственных.

При рассмотрении мер, в плане сем предлагаемых, долги государственные обратили на себя главное внимание. Открывая промышленности удобную и верную ссуду, они способствовали движению капиталов и поощрению народного трудолюбия. Сим исполнили они первую и главную цель их установления…

Первое основание уплаты долгов есть остановить их приумножение. Но средства, на ныне текущий год приемлемые по самой настоятельности нужд, ограничиваются двумя: всевозможным сокращением расходов и приумножением в существующих ныне податях и налогах. Настоящие подати и налоги при первоначальном их установлении были весьма умеренны, впоследствии уменьшаясь с умножением ассигнаций, они в ущерб казны упали во всех частях более нежели вдвое. Ущерб сей в течение минувших лет вознаграждаем был внутренними долгами.

По сему умеренное возвышение податей, устанавливаемое именно на тот конец, дабы отменить и уничтожить ежегодный налог в виде долгов, доселе существовавший, дабы положить надежные основания их уплаты, дабы поддержать самый кредит Государственных ассигнаций, дабы постановить твердое начало лучшему устройству финансов и единовременным усилием преградить навсегда их затруднения…

Отныне все чрезвычайные расходы учреждать не иначе, как по предварительном рассмотрении входящих от Министерств представлений в Государственном совете.

Все статьи казенных доходов, в каком бы отдельном управлении они ни состояли и из каких бы источников ни поступали, считать принадлежащими Казначейству точно так же, как бы действительно в Казначействе они находились. Никакая выдача, никакое сверхштатное назначение из них не должно быть производимо иначе, как с предварительным согласием Министра финансов, и по тем же самым правилам, по коим чиниться имеют все расходы Казначейства».

Предлагая реформировать систему государственного финансового управления, М.М. Сперанский стремился укрепить доверие общества, причем не к конкретному лицу, а к государственным учреждениям как таковым, защищающим права граждан и целостность государственных интересов. Практически все части «Плана финансов» были реализованы на практике. Но годами копившиеся проблемы не могли быть решены в одночасье. Особенно сложно было отказаться от покрытия расходов бюджета посредством необеспеченного выпуска бумажных денег. Кроме того, финансовое положение государственного Казначейства, несмотря на все принятые меры к его укреплению, оказалось исключительно затруднительным.

М.М. Сперанский объяснял возникшие проблемы при реализации предложенных мер следующими причинами: слабыми средствами управления и отсутствием точной информации о состоянии государственного хозяйства. В записке, поданной им Александру I по поводу совершенствования деятельности министерств, рассматривались недостатки министерств образца 1802 г. Они заключались, в частности, в нехватке ответственности, «которая не должна состоять только на словах, но была вместе и существенною»; неточности в разделении дел, основанном на случайном соединении прежних ведомств, а не на естественных отраслях государственного управления.

Вместо прежнего неэффективного смешения коллегиальных и бюрократических форм М.М. Сперанский предлагал последовательно разграничить структуры управления и связать их в единое целое. Исполнительная роль была возложена на канцелярию министра и департаменты с сугубо технократическим устройством. Канцелярия заведует делами, которые касаются не отдельных частей, а всего министерства, и распределяет дела по департаментам. Департаменты отвечают за каждую особую отрасль дел и состоят из отделений. Задача отделений – готовить дела, поступающие на решение к руководителю департамента или министру. Для того чтобы министр не был связан незначительными деталями управления, определено в точности, какие дела могут быть решены в департаменте и какие относятся к исключительной компетенции министра.

М.М. Сперанский считал, что существо власти, вверяемой министрам, – принадлежать единственно к порядку исполнительному. Никакой закон, никакое новое учреждение или отмена прежнего не могут быть установлены властью министра.

На Министерство финансов была возложена обязанность отрабатывать все сметы с комментариями, составлять общий план расходов и примерную смету доходов и вносить эти материалы на рассмотрение Государственного совета не позже октября текущего года. Этими инициативами Сперанского были утверждены принципы отчетности и поверки качества управления. Первый обстоятельный бюджет России, обсужденный постоянным государственным учреждением, был составлен Сперанским. Наконец, устранялся финансовый произвол, и распоряжения власти подкреплялись растущим доверием общества и гласностью проводимых мероприятий.

Сперанский писал, что если раньше каждый министр мог свободно черпать из так называемых экстраординарных сумм, то при новом порядке все надлежало вносить в годовую сумму, потом почти каждый рубль подвергать учету в двух инспекциях совета, часто терпеть отказы и почти всегда уменьшение и в конце всего ожидать еще ревизии контролера.

Как отметил И. Блиох: «Применение финансового плана Сперанского отнюдь не остановило его преобразовательной деятельности по государственному устройству. Государственная реформа Сперанского далеко еще не была закончена. В создании Государственного совета, финансовой отчетности и т. п. только были заложены те основы, на которых предполагалось перестроить все здание государственного управления» .

В рассматриваемом Манифесте императора Александра I получили отражение не все идеи, заложенные в записке М.М. Сперанского «План финансов». Однако в тексте Манифеста – нормативного акта своей эпохи – были достаточно целостно описаны радикальные изменения в бюджетной политике государства. Им, по существу, были заложены основы бюджетной системы страны, ориентированной на дальнейшие широкомасштабные экономические преобразования. И. Озеров отметил, что «существенное значение для развития финансовой системы России имел “План финансов” Сперанского, который впоследствии был положен в основу “Наказа” Министру финансов… С появлением “Наказа” начинается у нас правильное ежегодное составление росписей» .

Следует отметить, что главные принципы бюджетного устройства (прежде всего законодательное оформление бюджета, классификация доходов и расходов бюджета, мотивация государственных заимствований и т. д.) и бюджетного процесса (в первую очередь технология принятия и исполнения бюджета, обязательность и методика учета и контроля за движением государственных бюджетных средств, организация управленческого процесса в Министерстве финансов и т. д.) в России, сформулированные в «Плане финансов» М.М. Сперанского, нашли свое развитие и последовательное отражение в Бюджетном кодексе Российской Федерации.

Бюджетный кодекс устанавливает общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, определяет основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений в Российской Федерации, порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства России.

Кодекс устанавливает правовой статус участников бюджетного процесса, правовые основы порядка и условий привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства России.

Помимо Бюджетного кодекса в структуру бюджетного законодательства включают также принятые в соответствии с ним федеральные законы о федеральном бюджете, федеральные законы о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, законы субъектов Федерации о собственных бюджетах, законы субъектов Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов, муниципальные правовые акты представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах, иные федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации и муниципальные правовые акты представительных органов муниципальных образований, регулирующих бюджетные правоотношения.

Нормативные правовые акты, принимаемые в области бюджетного регулирования, не могут противоречить Бюджетному кодексу. При наличии такого противоречия применяется Бюджетный кодекс.

Президент Российской Федерации имеет право издавать указы, регулирующие бюджетные правоотношения, которые не должны противоречить Бюджетному кодексу и иным нормативно-правовым актам, относящимся к бюджетному законодательству Правительство Российской Федерации также обладает правом принятия нормативно-правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, но лишь на основании и во исполнение Бюджетного кодекса, иных актов бюджетного законодательства и указов Президента.

В случае, если международным договором Российской Федерации закреплены иные правила, чем те, которые предусмотрены бюджетным законодательством Российской Федерации, применяются правила международного договора. Как правило, применение международных договоров к бюджетным правоотношениям носит непосредственный характер, за исключением тех случаев, когда для их применения требуется издание дополнительных внутригосударственных актов.

Акты, регулирующие бюджетные правоотношения, не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после их введения в действие, если иное не предусмотрено Бюджетным кодексом или федеральным законом.

Бюджетным кодексом определено, что бюджет представляет собой форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.

Федеральный бюджет принимается в виде федерального закона, который утверждается на очередной финансовый год и плановый период и вступает в силу со дня его подписания. Указанный закон подлежит опубликованию немедленно после его принятия и подписания в установленном порядке.

В рамках бюджетного процесса Российская Федерации, ее субъекты и муниципальные образования обладают бюджетными полномочиями.

Бюджетные полномочия - установленные Бюджетным кодексом и принятыми в соответствии с ним правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения, права и обязанности органов государственной власти (органов местного самоуправления) и иных участников бюджетного процесса по регулированию бюджетных правоотношений, организации и осуществлению бюджетного процесса.

В состав бюджетных полномочий Российской Федерации входит:

Установление общих принципов организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, основ бюджетного процесса и межбюджетных отношений;

Определение основ составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, составления, внешней проверки, рассмотрения и утверждения отчетов об их исполнении и осуществления контроля за их исполнением;

Установление порядка составления и рассмотрения проектов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, утверждения и исполнения федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, осуществления контроля за их исполнением, составления, внешней проверки, рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, составления отчета об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации;

Составление и рассмотрение проектов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждение и исполнение федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществление контроля за их исполнением, составление, внешняя проверка, рассмотрение и утверждение отчетов об исполнении федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, составление отчета об исполнении консолидированного бюджета;

Установление порядка составления и представления в федеральные органы исполнительной власти сводов утвержденных бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, отчетов об исполнении консолидированных бюджетов субъектов Федерации и иной бюджетной отчетности;

Определение порядка установления расходных обязательств публично-правовых образований;

Определение порядка установления и исполнения расходных обязательств Российской Федерации, их установление и исполнение;

Определение порядка установления и исполнения расходных обязательств субъектов Федерации и муниципальных образований, подлежащих исполнению за счет субвенций из федерального бюджета;

Определение основ формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

Определение порядка установления нормативов отчислений доходов от федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных и местных налогов в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации;

Установление нормативов отчислений от федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации;

Определение общих принципов предоставления и форм межбюджетных трансфертов;

Определение основ кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и его осуществление;

Установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, а также их предоставление;

Определение общего порядка и принципов осуществления заимствований и предоставления гарантий Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований, погашения и обслуживания государственного (муниципального) долга;

Осуществление государственных заимствований, предоставление государственных гарантий от имени Российской Федерации, предоставление бюджетных кредитов, управление государственным долгом и управление государственными активами;

Установление основ бюджетной классификации Российской Федерации и общего порядка ее применения, а также установление, детализация и определение порядка ее применения в части, относящейся к федеральному бюджету и государственным внебюджетным фондам;

Установление единого порядка ведения бюджетного учета и представления отчетности для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и бюджетных учреждений, включая отчеты о кассовом исполнении бюджетов;

Установление унифицированных форм бюджетной документации и отчетности для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и бюджетных учреждений, установление оснований и порядка временного осуществления органами государственной власти Российской Федерации (органами государственной власти субъектов Федерации) отдельных бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Федерации (органов местного самоуправления);

Временное осуществление отдельных бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Федерации;

Установление оснований, видов ответственности и порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации;

Установление порядка исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

Иные бюджетные полномочия в соответствии с законодательством России.

К бюджетным полномочиям субъектов Российской Федерации относится:

Установление порядка составления и рассмотрения проектов бюджета субъекта Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, утверждения и исполнения бюджета субъекта Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, осуществления контроля за их исполнением и утверждения отчета об исполнении бюджета субъекта Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов;

Составление и рассмотрение проектов бюджета субъекта Федерации, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, утверждение и исполнение бюджета субъекта Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, осуществление контроля за их исполнением, составление и утверждение отчетов об исполнении бюджета субъекта Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, составление отчетов об исполнении консолидированного бюджета субъекта Федерации;

Установление порядка представления в исполнительные органы государственной власти субъектов Федерации утвержденных местных бюджетов, отчетов об исполнении местных бюджетов и иной бюджетной отчетности, установленной федеральными органами государственной власти;

Установление и исполнение расходных обязательств Российской Федерации;

Определение порядка установления и исполнения расходных обязательств муниципальных образований, подлежащих исполнению за счет субвенций из бюджета субъекта Федерации;

Установление нормативов отчислений доходов в местные бюджеты от федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, и региональных налогов, подлежащих зачислению в соответствии с Бюджетным кодексом и законодательством о налогах и сборах в бюджеты субъектов Федерации;

Установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Федерации;

Предоставление межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Федерации;

Установление общего порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов;

Осуществление государственных заимствований и предоставление государственных гарантий субъекта Федерации, предоставление бюджетных кредитов, управление государственным долгом и государственными активами субъекта Федерации;

Установление, детализация и определение порядка применения бюджетной классификации Российской Федерации в части, относящейся к бюджету субъекта Федерации и бюджетам территориальных государственных внебюджетных фондов;

Временное осуществление отдельных бюджетных полномочий органов местного самоуправления;

В случае и порядке, предусмотренных Бюджетным кодексом Российской Федерации, федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Федерации, установление ответственности за нарушение нормативных правовых актов субъектов Федерации по вопросам регулирования бюджетных правоотношений;

Иные бюджетные полномочия, отнесенные к бюджетным полномочиям органов государственной власти субъектов Федерации.

И наконец, муниципальные образования наделены следующими бюджетными полномочиями в рамках бюджетного процесса:

Установление порядка составления и рассмотрения проекта местного бюджета, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления контроля за его исполнением и утверждения отчета об исполнении местного бюджета;

Составление и рассмотрение проекта местного бюджета, утверждение и исполнение местного бюджета, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении местного бюджета;

Установление и исполнение расходных обязательств муниципального образования;

Определение порядка предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов, предоставление межбюджетных трансфертов из местных бюджетов;

Осуществление муниципальных заимствований, предоставление муниципальных гарантий, предоставление бюджетных кредитов, управление муниципальным долгом и управление муниципальными активами;

Установление, детализация и определение порядка применения бюджетной классификации Российской Федерации в части, относящейся к местному бюджету;

В случае и порядке, предусмотренных Бюджетным кодексом и иными федеральными законами, установление ответственности за нарушение муниципальных правовых актов по вопросам регулирования бюджетных правоотношений;

Иные бюджетные полномочия, отнесенные Бюджетным кодексом к бюджетным полномочиям органов местного самоуправления.

Контрольные вопросы

1. Какова основная сущность государственных финансов?

2. Дайте определение бюджета.

3. Перечислите бюджетные полномочия Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований.

4. Какой нормативный документ в настоящее время регулирует основные принципы построения бюджетной системы? Каковы его основные функции?

5. В каких случаях правительство может принимать нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения?

ОСНОВЫ РОССИЙСКОЙ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ И БЮДЖЕТНАЯ КЛАССИФИКАЦИЯ

В настоящее время в Российской Федерации принята трехуровневая бюджетная система, включающая федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов и местные бюджеты, в числе которых бюджеты различных муниципальных образований.

Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации предназначены для исполнения расходных обязательств Российской Федерации.

В рамках бюджетов субъектов Российской Федерации (региональных бюджетов) и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов обеспечивается исполнение расходных обязательств субъекта Российской Федерации.

Бюджет муниципального образования (местный бюджет) предназначен для исполнения расходных обязательств муниципального образования.

Все указанные бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и правовых актов представительных органов местного самоуправления соответственно.

Федеральный бюджет и свод консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами) образуют консолидированный бюджет Российской Федерации.

Аналогично федеральному уровню бюджет субъекта Российской Федерации и свод бюджетов муниципальных образований, входящих в его состав (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами), образуют консолидированный бюджет субъекта Российской Федерации.

Бюджет муниципального района (районный бюджет) и свод бюджетов городских и сельских поселений, входящих в его состав (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами), образуют консолидированный бюджет муниципального района.

Начиная с 2008 г. проект федерального бюджета и проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации составляются и утверждаются сроком на три года – очередной финансовый год и плановый период.

Проект бюджета субъекта Российской Федерации и проекты территориальных государственных внебюджетных фондов (проекты местных бюджетов) могут составляться и утверждаться сроком как на один год, так и на три года.

Однако бюджетным законодательством установлена норма, что в случае, если проект бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета) составляется и утверждается только на очередной финансовый год, высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации (местная администрация) разрабатывает и утверждает среднесрочный финансовый план субъекта Российской Федерации (муниципального образования).

Большую роль в функционировании современной бюджетной системы выполняет бюджетная классификация Российской Федерации, которая является группировкой доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, используемой для составления и исполнения бюджетов, составления бюджетной отчетности, обеспечивающей сопоставимость показателей бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

В настоящее время действовавший ранее Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 115-ФЗ «О бюджетной классификации Российской Федерации» утратил силу С 1 января 2008 г. основы бюджетной классификации заложены в Бюджетном кодексе.

При этом Минфину России предоставлено право определения принципов назначения, структуры кодов бюджетной классификации, а также присвоение кодов составным частям бюджетной классификации.

Совершенствование бюджетной классификации стало одним из приоритетных направлений в рамках реформы государственных финансов Российской Федерации. Современная бюджетная классификация приближена к требованиям международных стандартов финансовой отчетности и интегрирована с планом счетов бюджетного учета, основанного на методе начислений.

Бюджетная классификация Российской Федерации включает:

Классификацию доходов бюджетов;

Классификацию расходов бюджетов;

Классификацию источников финансирования дефицитов бюджетов;

Классификацию операций публично-правовых образований (классификация операций сектора государственного управления).

Классификация доходов бюджетов является группировкой доходных источников бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Код классификации доходов бюджетов Российской Федерации состоит из:

кода главного администратора доходов бюджета;

кода вида доходов;

кода подвида доходов;

кода классификации операций сектора государственного управления, относящихся к доходам бюджетов.

Перечень и коды главных администраторов доходов бюджета, закрепляемые за ними виды, подвиды доходов бюджета утверждаются законом (решением) о соответствующем бюджете.

Код вида доходов включает группу, подгруппу, статью, под статью и элемент дохода.

Едиными для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации группами и подгруппами доходов бюджетов являются:

Налоговые и неналоговые доходы:

– налоги на прибыль, доходы;

– налоги и взносы на социальные нужды;

– налоги на товары (работы, услуги), реализуемые на территории Российской Федерации;

– налоги на товары, ввозимые на территорию Российской Федерации;

– налоги на совокупный доход;

– налоги на имущество;

– налоги, сборы и регулярные платежи за пользование природными ресурсами;

– государственная пошлина;

– задолженность и перерасчеты по отмененным налогам, сборам и иным обязательным платежам;

– доходы от внешнеэкономической деятельности;

– доходы от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности;

– платежи при пользовании природными ресурсами;

– доходы от оказания платных услуг и компенсации затрат государства;

– доходы от продажи материальных и нематериальных активов;

– административные платежи и сборы;

– штрафы, санкции, возмещение ущерба;

– доходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации от возврата остатков субсидий и субвенций прошлых лет;

– возврат остатков субсидий и субвенций прошлых лет;

– прочие неналоговые доходы;

Безвозмездные поступления от:

– нерезидентов;

– других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

– государственных (муниципальных) организаций;

– негосударственных организаций;

– наднациональных организаций;

– прочие безвозмездные поступления.

Единый для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации перечень статей и подстатей доходов бюджетов утверждает Минфин России.

Код элемента доходов устанавливается в зависимости от полномочия по установлению и нормативному правовому регулированию доходов бюджетов и соответствует бюджету бюджетной системы Российской Федерации. Так, для федерального бюджета установлен элемент – 01, для бюджета субъекта Российской Федерации – 02, для бюджета муниципального района – 05 и т. п.

Для детализации поступлений по кодам классификации доходов применяется код подвида доходов.

Классификация операций сектора государственного управления (КОСГУ) является группировкой операций, осуществляемых в секторе государственного управления, в зависимости от их экономического содержания.

КОСГУ состоит из следующих групп:

100 «Доходы»;

200 «Расходы»;

300 «Поступление нефинансовых активов»;

400 «Выбытие нефинансовых активов»;

800 «Уменьшение обязательств».

Классификация операций сектора государственного управления (18–20 разряды кода классификации доходов бюджетов) по группе 100 «Доходы» представлена следующими статьями:

110 «Налоговые доходы»;

120 «Доходы от собственности»;

130 «Доходы от оказания платных услуг»;

140 «Суммы принудительного изъятия»;

150 «Безвозмездные поступления от бюджетов»;

160 «Взносы на социальные нужды»;

170 «Доходы от операций с активами»;

180 «Прочие доходы».

Классификация расходов бюджетов представляет собой группировку расходов бюджетов всех уровней и отражает направление бюджетных средств на выполнение единицами сектора государственного управления и местного самоуправления основных функций, решение социально-экономических задач.

Классификация расходов состоит из:

кода главного распорядителя бюджетных средств;

кода раздела, подраздела, целевой статьи и вида расходов;

кода классификации операций сектора государственного управления, относящихся к расходам бюджетов.

Код классификации расходов занимает 20 знаков и имеет следующую структуру: код главного распорядителя бюджетных средств – 3 знака, раздел – 2, подраздел – 2, код целевой статьи, включающий программный срез, – 7, код вида расходов – 3, код классификации операций сектора государственного управления, относящихся к расходам бюджетов, – 3 знака.

Классификация расходов бюджетов содержит 11 разделов, отражающих направление финансовых ресурсов на выполнение основных функций государства. Разделы детализированы 95 подразделами, конкретизирующими направление бюджетных средств на выполнение функций государства в пределах разделов.

Разделы классификации расходов бюджетов представлены следующими:

0100 «Общегосударственные вопросы»;

0200 «Национальная оборона»;

0300 «Национальная безопасность и правоохранительная деятельность»;

0400 «Национальная экономика»;

0500 «Жилищно-коммунальное хозяйство»;

0600 «Охрана окружающей среды»;

0700 «Образование»;

0800 «Культура, кинематография, средства массовой информации»;

0900 «Здравоохранение, физическая культура и спорт»;

1000 «Социальная политика»;

1100 «Межбюджетные трансферты».

Перечень главных распорядителей средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, бюджетов государственных внебюджетных фондов, местного бюджета устанавливается законом (решением) о соответствующем бюджете в составе ведомственной структуры расходов.

Разделы и подразделы классификации расходов едины и используются при составлении, утверждении и исполнении бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Например, раздел 0700 «Образование» представлен следующими подразделами:

0701 «Дошкольное образование»;

0702 «Общее образование»;

0703 «Начальное профессиональное образование»;

0704 «Среднее профессиональное образование»;

0705 «Профессиональная подготовка, переподготовка и повышение квалификации»;

0706 «Высшее и послевузовское профессиональное образование»;

0707 «Молодежная политика и оздоровление детей»;

0708 «Прикладные научные исследования в области образования»;

0709 «Другие вопросы в области образования».

Перечень и коды целевых статей и видов расходов бюджета утверждаются в составе ведомственной структуры расходов законом (решением) о бюджете либо в установленных Бюджетным кодексом случаях сводной бюджетной росписью соответствующего бюджета.

Целевые статьи и виды расходов бюджетов формируются в соответствии с расходными обязательствами, подлежащими исполнению за счет средств соответствующих бюджетов.

Каждому публичному нормативному обязательству, долгосрочной целевой программе (подпрограмме), обособленной функции (сфере, направлению) деятельности органов государственной власти (органов местного самоуправления), проекту для осуществления бюджетных инвестиций, подпадающему под установленные в соответствии с Бюджетным кодексом критерии, присваиваются уникальные коды целевых статей и видов расходов соответствующего бюджета.

Едиными для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации статьями операций сектора государственного управления по группе 200 «Расходы» являются:

210 «Оплата труда и начисления на выплаты по оплате труда»;

220 «Оплата работ, услуг»;

230 «Обслуживание государственного (муниципального) долга»;

240 «Безвозмездные перечисления организациям»;

250 «Безвозмездные перечисления бюджетам»;

260 «Социальное обеспечение»;

290 «Прочие расходы».

В составе федерального закона о федеральном бюджете выделяется ведомственная структура расходов бюджета , которая представляет собой распределение бюджетных ассигнований, предусмотренных законом о бюджете на соответствующий период главным распорядителям бюджетных средств, по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов бюджетной классификации Российской Федерации.

В случае превышения расходной части бюджета над его доходами возникает дефицит бюджета, требующий привлечения заемных средств для покрытия возникшей разницы. В настоящее время существует достаточно широкий спектр источников финансирования дефицитов бюджетов, классификация которых является группировкой источников финансирования дефицитов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, включая бюджеты государственных внебюджетных фондов.

Код классификации источников финансирования дефицитов бюджетов состоит из 20 разрядов и включает:

код главного администратора источников финансирования дефицитов бюджетов (1–3 разряды);

код группы, подгруппы, статьи и вида источника финансирования дефицитов бюджетов (4–17 разряды);

код классификации операций сектора государственного управления, относящихся к источникам финансирования дефицитов бюджетов (18–20 разряды).

Главный администратор доходов бюджета - определенный законом (решением) о бюджете орган государственной власти, орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, Центральный банк Российской Федерации, иная организация, имеющие в своем ведении администраторов доходов бюджета и(или) являющиеся администраторами доходов бюджета.

Администратор источников финансирования дефицита бюджета – орган государственной власти, орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, иная организация, имеющие право в соответствии с Кодексом осуществлять операции с источниками финансирования дефицита бюджета.

Перечень главных администраторов источников финансирования дефицитов бюджетов утверждается законом (решением) о соответствующем бюджете.

Группы и подгруппы источников финансирования дефицитов бюджетов установлены бюджетным законодательством Российской Федерации и являются едиными для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Классификация источников финансирования дефицитов бюджетов включает группы:

000 01 00 00 00 00 0000 000 «Источники внутреннего финансирования дефицитов бюджетов»;

000 02 00 00 00 00 0000 000 «Источники внешнего финансирования дефицитов бюджетов».

Группы, в свою очередь, подразделяются на подгруппы.

Дальнейшая детализация подгрупп кода источников финансирования дефицитов бюджетов производится посредством статей и видов источников финансирования дефицитов бюджетов. При этом шестизначный код статьи источников финансирования дефицитов бюджетов детализирован подстатьей и элементом соответственно 3–4 и 5–6 знаки ее шестизначного кода.

При этом элемент источников финансирования дефицитов бюджетов, отражает принадлежность источника финансирования дефицита бюджета соответствующему бюджету бюджетной системы Российской Федерации и совпадает с кодом элемента доходов бюджетов.

В рамках вида источника (14–17 разряды 20-значного кода классификации источников финансирования дефицитов бюджетов) законодательными актами субъектов Российской Федерации или решением муниципальных образований производится (при необходимости) дальнейшая детализация подстатей источников финансирования дефицитов бюджетов с учетом специфики исполнения соответствующих бюджетов.

Перечень статей и видов источников финансирования дефицитов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов утверждается законом о соответствующем бюджете при утверждении источников финансирования его дефицита.

Классификация операций сектора государственного управления, относящихся к источникам финансирования дефицитов бюджетов (18–20 разряды кода классификации источников финансирования дефицитов бюджетов) определена трехзначным кодом классификации операций сектора государственного управления, и включает следующие источники:

171 «Доходы от переоценки активов»;

310 «Увеличение стоимости основных средств»;

410 «Уменьшение стоимости основных средств»;

500 «Поступление финансовых активов»;

510 «Поступление на счета бюджетов»;

520 «Увеличение стоимости ценных бумаг, кроме акций и иных форм участия в капитале»;

530 «Увеличение стоимости акций и иных форм участия в капитале»;

550 «Увеличение иных финансовых активов»;

600 «Выбытие финансовых активов»;

610 «Выбытие со счетов бюджетов»;

620 «Уменьшение стоимости ценных бумаг, кроме акций и иных форм участия в капитале»;

630 «Уменьшение стоимости акций и иных форм участия в капитале»;

650 «Уменьшение иных финансовых активов»;

700 «Увеличение обязательств»;

710 «Увеличение задолженности по внутренним долговым обязательствам»;

720 «Увеличение задолженности по внешним долговым обязательствам»;

800 «Уменьшение обязательств»;

810 «Уменьшение задолженности по внутренним долговым обязательствам»;

820 «Уменьшение задолженности по внешним долговым обязательствам».

Функционирование отечественной бюджетной системы подразумевает единство применяемой бюджетной классификации. Бюджетная классификация Российской Федерации в части классификации доходов бюджетов, классификации расходов бюджетов, классификации источников финансирования дефицитов бюджетов, классификации операций сектора государственного управления является единой для бюджетов всех уровней бюджетной системы.

Контрольные вопросы

1. Назовите все уровни отечественной бюджетной системы и объясните логику ее построения.

Примечания

«План финансов» (1810 г.) М.М. Сперанского был впервые опубликован в 1885 г. в Сборнике Императорского русского исторического общества (т. 45) «Финансовые документы царствования императора Александра I». Готовя эти материалы к публикации, историк А. Куломзин озаглавил их «План финансов», исходя из термина, упомянутого в Манифесте Александра I от 2 февраля 1810 г, содержащего финансовые идеи Сперанского. В последнее время текст «Плана финансов» переиздавался в сборнике «У истоков финансового права» под ред. проф. А. Козырина (М.: Статут, 1998. С. 35–98).

Геллер М. История Российской империи. Т. 2. М.: МИК, 1997. С. 265.

К наиболее важным работам о М.М. Сперанском как финансисте относятся: Корф М. Жизнь графа Сперанского. Т. 1–2. СПб., 1861; Довнар-Запольский М. Политические идеалы М.М. Сперанского. М., 1905; История русской экономической мысли. Т. 1. Ч. 2. М., 1958; Нольде А.Э. М.М. Сперанский. Биография. М.: МШПИ, 2004; Томсинов В.А. Сперанский. М.: Молодая гвардия, 2006.

Более подробно о М.А. Балугьянском см.: Штейн В. Очерки развития русской общественно-экономической мысли XIX–XX веков. Л.: ЛГУ, 1948. С. 29–41.

См.: Ялбулганов А.А. Михаил Михайлович Сперанский. С. 24.

См.: Cantillon R. Essai sur la nature du commerce en general (1755). Paris: INED, 1997; Condorcet M. Memoires et discours sur les monnaies et les finances (1790–1792). Paris: L"Harmattan, 1994.

Рассматриваемые в «Плане финансов» вопросы денежно-кредитной политики (управление ассигнационной эмиссией и государственное кредитование) не являются предметом данной лекции.

См. лекцию 3 настоящего учебного пособия.

Сперанский М. План финансов // Сборник Императорского русского исторического общества. Т. 45. СПб., 1885.

Труды комиссии, высочайше утвержденной для пересмотра системы податей и сборов. Т. 3. Ч. 2. Об изменении подушной системы сборов. СПб.: В. Безобразов , 1869. С. 7.

Сперанский М. Указ. соч.

Впоследствии способы решения проблемы повышения эффективности питейных сборов, предложенные М.М. Сперанским, были востребованы. См.: Сведения о питейных сборах в России, составлены в Государственной канцелярии по отделению государственной экономии. СПб., 1860.

Витте С.Ю. Конспект лекций о народном и государственном хозяйстве, читанных его императорскому высочеству великому князю Михаилу Александровичу в 1900–1902 годах. М.: Начала, 1997. С. 386–387.

См., например: Общий устав счетный. Свод законов Российской империи, повелением государя императора Николая I составленный. Т. 8. Ч. 2. СПб., 1857.

Основные виды управления государственными финансами совпадают с главными направлениями управления корпоративными финансами. См., например: Афанасьев М. Корпоративное управление на российских предприятиях. М.: Интер-эксперт, 2000.

Озеров И. Как расходуются в России народные деньги (критика русского расходного бюджета и государственный контроль). М.: А. Поплавский , 1907. С. 190.

Полное собрание законов Российской империи с 1649 года. Т. XXXI. 1810–1811 гг., № 24.116. СПб., 1830. С. 52–60.

Блиох И. Финансы России XIX столетия. История – Статистика. Т. 1. СПб.: М.: Стасюлевич, 1882. С. 382.

Озеров И. Основы финансовой науки. Вып. II. М.: Типография Сытина, 1914. С. 36.

Конец бесплатного ознакомительного фрагмента.

Действительный государственный советник Российской Федерации 1 класса. Заслуженный экономист Российской Федерации. Член коллегии Минфина России.

Образование

• 2003 г. Институт госзакупок ГУ-ВШЭ, повышение квалификации: «управление государственными закупками»;
• 1994 г. Очная аспирантура экономического факультета, МГУ им. М. В. Ломоносова;
• 2006 г. Высшая школа социальных наук (EHESS), Париж, абилитация директора научных исследований.
• 1991 г. МГУ им. М. В. Ломоносова, экономический факультет, диплом с отличием;
• 1997 г. Парижский институт политических наук (IEP de Paris), факультет экономики, докторантура;
• 1992 г. Университеты Париж-VII и Париж-VIII, факультет экономики, магистратура;

Специальность по образованию и квалификация

• Действительный государственный советник Российской Федерации 1 класса (с 1999 г.).
• Экономист, преподаватель политической экономии

Ученая степень

• доктор экономических наук (Франция, 1997 г.);
• доктор экономических наук (Россия, 1999 г.);
• кандидат экономических наук (Россия, 1994 г.);
• магистр экономических наук (Франция, 1992 г.).

Ученое звание

• директор исследований (Франция, 2006 г.).
• профессор (Россия, 2002 г.);

Профессиональный опыт

• Рабочий центр экономических реформ при Правительстве России

начальник отдела, первый заместитель руководителя;

• Аппарат Правительства России

начальник Департамента финансов, заместитель Руководителя, первый заместитель Руководителя, и.о. Руководителя;

• Счетная палата России

первый заместитель Руководителя Аппарата, Руководитель Аппарата.

Преподавательская деятельность

• Академия бюджета и казначейства Минфина России

профессор, заведующий кафедрой финансов;

• Высшая школа экономики

старший научный сотрудник, профессор, заведующий кафедрой государственных финансов;

• Российская академия государственной службы при Президенте России

профессор;

• Высшая школа социальных наук (Париж, Франция)

приглашенный научный руководитель.

Профессиональные интересы

• история бюджетной мысли.
• теория и практика государственных и корпоративных финансов;
• макроэкономика,

М.П. Афанасьев является последовательным сторонником и инициатором развития бакалавриата и магистратуры по программам «Финансы и кредит», «Бухгалтерский учет, анализ и аудит».

Владение иностранными языками

• английский (владеет свободно);
• французский (владеет свободно).

Учебные курсы

• Организация государственных финансовых органов.
• Бюджет и бюджетная система;
• Государственный финансовый контроль;
• Бюджетная политика;
• Финансы государства;

В настоящее время

• Председатель докторского диссертационного совета АБиК Минфина России;
• Член коллегии Министерства финансов Российской Федерации;
• Член Европейской экономической ассоциации
• Член Американской экономической ассоциации (США);
• Председатель учёного совета АБиК Минфина России;
• Член докторского диссертационного совета Государственного университета - Высшей школы экономики;
• Главный редактор «Академия бюджета и казначейства Минфина России. Финансовый журнал»;
• Заведующий кафедрой «Финансы» АБиК Минфина России;
• Член Французской ассоциации политической экономии (Франция);
• Член редакционной коллегии журнала «Государственное и муниципальное управление»;
• Член Европейской ассоциации международного образования
• Член Аттестационной комиссии по вопросам присвоения ученых званий профессора по кафедре и доцента по кафедре Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки;
• Член редакционной коллегии «Экономического журнала ГУ-ВШЭ»;
• Член Международного института государственных финансов (Германия).
• Член Научно-координационного совета федеральной целевой программы «Научные и научно-педагогические кадры инновационной России»;

Основные публикации

Учебники и учебные пособия

• Бюджет и бюджетная система (рекомендовано ФГОУ ВПО АБиК в качестве учебника для студентов высших учебных заведений и слушателей программ повышения квалификации и дополнительного образования, обучающихся по направлению «Экономика»; рекомендовано ГОУ ВПО ГУ-ВШЭ в качестве учебника для студентов высших учебных заведений, обучающихся по специальностям «Экономика», «Финансы и кредит»). Предисловие А.Л. Кудрина. М., Издательство Юрайт, 2009, с.777 (с А. А. Беленчук и И. В. Кривоговым);
• Модернизация государственных финансов (рекомендовано Министерством образования и науки Российской Федерации в качестве учебного пособия для студентов высших учебных заведений, обучающихся по экономическим специальностям университетов). 2-е изд. Предисловие А.Л.Кудрина. М., Изд. Дом ГУ-ВШЭ 2007, с.439 (с И. Кривоговым).
• Основы бюджетной системы (рекомендовано Министерством образования РФ в качестве учебного пособия для экономических специальностей университетов). Предисловие А.Л. Кудрина М., Изд-во ВШЭ, 2004, с. 243, переиздано М., Изд. Дом ГУ-ВШЭ, 2009, с.228;
• Основные направления становления и развития классической бюджетной мысли. Учебно-методическое пособие. – М., изд. Академии бюджета и казначейства, 2009, 66 с.;

Научные труды

• Маркетинг: стратегия и практика фирмы М.: Финстатинформ, 1995, с. 214.
• Логика дефицитной экономики 2-ое изд., переработанное и дополненное М.: РАГС, 2004, с. 160 (1 изд., М., Бит, 1991, с. 182);
• Очерки истории экономической мысли М.: Изд-во БДЦ, 2005, с. 326;
• Корпоративное управление на российских предприятиях М.: Интерэксперт, 2000, с. 448;

Актуальные статьи

• Предпосылки формирования теории государственных финансов // , 2008, №2. С. 50-72 (с И. Кривоговым);
• Управление сбалансированностью федерального бюджета: иностранный долг перед Россией) // Вопросы экономики , 2005, №4. С. 4-22 (с И. Кривоговым);
• Чистота стабилизации // BusinessWeek (Россия) , 2006, No7, с.62;
• Основы современной бюджетной системы: европейский аспект // АБиК. Финансовый журнал , 2010, №1. С. 5-10.;
• Бюджетная реформа в России: итоги и возможные перспективы // Вопросы экономики , 2005, No11, с.57-70 (с И. Кривоговым)
• Новая макроэкономика // BusinessWeek (Россия) , 2006, No1, с.62;
• Финансы правового государства // Вопросы государственного и муниципального управления , 2007, т. 2, №2-3, с. 17-37 (с И.Кривоговым);
• Европеизация России // BusinessWeek (Россия) , 2006, No5, с.62;
• Модернизация государственных финансов // Вопросы экономики , 2006, № 9, с. 103-112 (с И. Кривоговым);
• Бюджетирование, ориентированное на результат (новые тенденции) // Вопросы экономики , 2004, №9. С. 130.
• Методологические и теоретические основы формулировки закона А. Вагнера. Подходы к его тестированию // Вопросы государственного и муниципального управления , 2009, №3. С. 47-70 (с Афанасьевым Я.М.);

Ридеры (материалы к лекциям)

• Государственный финансовый контроль М., ВШЭ, 2002, с. 398;
• Совершенствование бюджетного процесса, М., ВШЭ, 2006, с. 222;
• Бюджетная политика и бюджетный процесс, части 1 и 2 М., ВШЭ, 2000, с. 414.
• Реформа федерального бюджета М., ВШЭ, 2004, с. 476.;

Основные переводы с французского

• Сапир Ж. Экономика информации: новая парадигма и её границы // Экономический журнал ВШЭ, 2005, Том 10 (перевод, научное редактирование).
• Шаванс Б. Экономические реформы в Восточной Европе. Предисловие А. Ноув, М: Текст-Мастер, 1994, с.160 (перевод, послесловие, отв. редактор);
• Сапир Ж. Новые подходы теории индивидуальных предпочтений и её следствия // Экономический журнал ВШЭ, 2005, Том 9, № 3, с. 325-360 (перевод, научное редактирование);
• Гарелло Ж. Иллюзии социализма. Предисловие Ю.Б. Кочеврин, М: Текст-Мастер, 1993, с.32 (перевод, послесловие);

О работах проф. М. П. Афанасьева

• Макарова Л. Основы бюджетной системы// Бизнес образование, 2004, № 3-4;
• Макарова Л. Бюджетное устройство РФ// Экономика и жизнь, 2004, № 16;
• Чичканов В. Новое системное представление бюджета государства//Вопросы экономики, 2004, № 5;
• Макарова Л. Новый учебник - ВУЗам// Наша власть, 2004, № 4;
• Крикуненко А. След кометы// Доверено защищать, М., Московский рабочий, 1987, с. 128-142.
• Малис Н.И. Актуальный учебник по бюджету и бюджетной системе// АБиК. Финансовый журнал, 2010, №1. С. 157-162;
• Орешин В. П. М. П. Афанасьев. Очерки истории экономической мысли// Вопросы экономики, 2005, № 12;
• Орешин В. П. Новый учебник для финансистов// Вестник РУДН, сер. Экономика, 2004, № 1(10), с.165-166;
• Мау В. А. О новой книге// Экономический журнал Высшей школы экономики, Т.8, 2004, № 2;
• Макарова Л. Вышла в свет новая книга по бюджетной системе// Книготорговая газета, 2004, № 3;
• Павлов В. А. От «Плана финансов» до наших дней.//Экономика и жизнь, 2004, № 6;
• Павлов В. А. Советуем прочитать// Налоги, 2004, № 9;
• Мау В.А., Афанасьев М. П., Кривогов И.В. Модернизация государственных финансов: Учебное пособие// Вопросы экономики, 2007, №11;

Имеет награды

• Почетное звание «Заслуженный экономист России» 2009 г.;
• Медаль «В память 850-летия Москвы» 1997 г.;
• Нагрудный знак Госкомстата России «За активное участие во Всероссийской пepeпucи населения 2002 года» 2002 г.;
• Благодарность Председателя Счетной палаты Российской Федерации 2003 г.
• Памятный знак «200 лет Министерству обороны России» 2002 г.;
• Медаль «В память 300-летия Санкт-Петербурга» 2003 г.;
• Медаль «За заслуги в проведении Всероссийской пepeпucи населения» 2002 г.;
• Юбилейная медаль «200 лет Министерству финансов России» 2002 г.;
• Почётная грамота Федерального Казначейства (Казначейства России) 2010 г.;
• Нагрудный знак ГУВО МВД России «За отличие» 2004 г.;
• Почетная грамота Счетной палаты Российской Федерации 2004 г.;

Прочее

• Хобби: кендо, иайдо, плавание, боутинг.
• Служба в армии: 60-я Таманская Краснознаменная ракетная дивизия (РВСН).
• Женат, имеет двоих сыновей.

Действительный государственный советник Российской Федерации 1 класса. Заслуженный экономист Российской Федерации. Член коллегии Минфина России.

Образование

• 2003 г. Институт госзакупок ГУ-ВШЭ, повышение квалификации: «управление государственными закупками»;
• 1994 г. Очная аспирантура экономического факультета, МГУ им. М. В. Ломоносова;
• 2006 г. Высшая школа социальных наук (EHESS), Париж, абилитация директора научных исследований.
• 1991 г. МГУ им. М. В. Ломоносова, экономический факультет, диплом с отличием;
• 1997 г. Парижский институт политических наук (IEP de Paris), факультет экономики, докторантура;
• 1992 г. Университеты Париж-VII и Париж-VIII, факультет экономики, магистратура;

Специальность по образованию и квалификация

• Действительный государственный советник Российской Федерации 1 класса (с 1999 г.).
• Экономист, преподаватель политической экономии

Ученая степень

• доктор экономических наук (Франция, 1997 г.);
• доктор экономических наук (Россия, 1999 г.);
• кандидат экономических наук (Россия, 1994 г.);
• магистр экономических наук (Франция, 1992 г.).

Ученое звание

• директор исследований (Франция, 2006 г.).
• профессор (Россия, 2002 г.);

Профессиональный опыт

• Рабочий центр экономических реформ при Правительстве России

начальник отдела, первый заместитель руководителя;

• Аппарат Правительства России

начальник Департамента финансов, заместитель Руководителя, первый заместитель Руководителя, и.о. Руководителя;

• Счетная палата России

первый заместитель Руководителя Аппарата, Руководитель Аппарата.

Преподавательская деятельность

• Академия бюджета и казначейства Минфина России

профессор, заведующий кафедрой финансов;

• Высшая школа экономики

старший научный сотрудник, профессор, заведующий кафедрой государственных финансов;

• Российская академия государственной службы при Президенте России

профессор;

• Высшая школа социальных наук (Париж, Франция)

приглашенный научный руководитель.

Профессиональные интересы

• история бюджетной мысли.
• теория и практика государственных и корпоративных финансов;
• макроэкономика,

М.П. Афанасьев является последовательным сторонником и инициатором развития бакалавриата и магистратуры по программам «Финансы и кредит», «Бухгалтерский учет, анализ и аудит».

Владение иностранными языками

• английский (владеет свободно);
• французский (владеет свободно).

Учебные курсы

• Организация государственных финансовых органов.
• Бюджет и бюджетная система;
• Государственный финансовый контроль;
• Бюджетная политика;
• Финансы государства;

В настоящее время

• Председатель докторского диссертационного совета АБиК Минфина России;
• Член коллегии Министерства финансов Российской Федерации;
• Член Европейской экономической ассоциации
• Член Американской экономической ассоциации (США);
• Председатель учёного совета АБиК Минфина России;
• Член докторского диссертационного совета Государственного университета - Высшей школы экономики;
• Главный редактор «Академия бюджета и казначейства Минфина России. Финансовый журнал»;
• Заведующий кафедрой «Финансы» АБиК Минфина России;
• Член Французской ассоциации политической экономии (Франция);
• Член редакционной коллегии журнала «Государственное и муниципальное управление»;
• Член Европейской ассоциации международного образования
• Член Аттестационной комиссии по вопросам присвоения ученых званий профессора по кафедре и доцента по кафедре Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки;
• Член редакционной коллегии «Экономического журнала ГУ-ВШЭ»;
• Член Международного института государственных финансов (Германия).
• Член Научно-координационного совета федеральной целевой программы «Научные и научно-педагогические кадры инновационной России»;

4-е изд., перераб. и доп. - М.: 201 6. - Т .1 - 363с., Т.2 - 418с.

В учебнике в полном соответствии Федеральному государственному образовательному стандарту высшего профессионального образования третьего поколения по специальности 080105 «Финансы и кредит» раскрываются все обязательные термины и понятия по дисциплине «Бюджетная система». В основу положены фундаментальные категории бюджета - доходы, расходы, сбалансированность. Важное место отведено значению бюджета как макроэкономическому регулятору, а также ключевым вопросам бюджетной реформы, включая бюджетирование, ориентированное на результат, и аудит эффективности.

Том 1.

Формат: pdf

Размер: 90,5 Мб

Скачать: Rghost

Том 2.

Формат: pdf

Размер: 24 Мб

Скачать: Rghost

ТОМ 1.
Слова благодарности 7
Предисловие А. Л. Кудрина 9
Предисловие к четвертому изданию 11
Предисловие к третьему изданию 14
Введение 17
Раздел I. Роль бюджета в исторической ретроспективе
Глава 1. Бюджетные реформы М. М. Сперанского 23
Выводы 34
Вопросы для самоконтроля 34
Глава 2. «План финансов» и манифест от 2 февраля 1810 г 35
Выводы 39
Вопросы для самоконтроля 39
Раздел II. Управление бюджетами
Глава 3. Правовые основы бюджетной системы 43
Выводы 58
Вопросы для самоконтроля 58
Глава 4. Бюджетное устройство 60
4.1. Бюджетная система Российской Федерации 61
4.2. Принципы бюджетной системы Российской Федерации 70
Выводы 75
Вопросы для самоконтроля 76
Глава 5. Бюджетная классификация 77
5.1. Понятие бюджетной классификации 78
5.2. Классификация доходов бюджетов 80
5.3. Классификация расходов бюджетов 84
5.4. Классификация источников финансирования дефицитов бюджетов 89
Выводы 92
Вопросы для самоконтроля 93
Раздел III. Политика формирования доходов бюджетов
Глава 6. Содержание и принципы формирования доходов бюджетов 97
6.1. Формирование доходной части бюджетов 98
6.2. Нормативы распределения налоговых доходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации 108
Выводы 114
Вопросы для самоконтроля 115
Глава 7. Методология прогнозирования доходов 116
Выводы 125
Вопросы для самоконтроля 125
Глава 8. Федеральные налоговые доходы 126
8.1. Налог на добавленную стоимость 127
8.2. Акцизы 132
8.3. Налог на доходы физических лиц 136
8.4. Налог на прибыль организаций 145
8.5. Налог на добычу полезных ископаемых 151
8.6. Сборы за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биологических ресурсов 154
8.7. Водный налог 156
8.8. Государственная пошлина 157
8.9. Специальные налоговые режимы 158
8.9.1. Система налогообложения для сельскохозяйственных товаропроизводителей (единый сельскохозяйственный налог) 158
8.9.2. Упрощенная система налогообложения 163
8.9.3. Система налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности 166
8.9.4. Система налогообложения при выполнении соглашений о разделе продукции 169
8.9.5. Патентная система налогообложения 170
Выводы 171
Вопросы для самоконтроля 171
Глава 9. Региональные налоговые доходы 172
9.1. Транспортный налог 173
9.2. Налог на имущество организаций 174
9.3. Налог на игорный бизнес 175
Выводы 176
Вопросы для самоконтроля 177
Глава 10. Местные налоговые доходы 178
10.1. Земельный налог 179
10.2. Налог на имущество физических лиц 180
Выводы 184
Вопросы для самоконтроля 184
Глава 11. Неналоговые доходы бюджетов 185
Выводы 192
Вопросы для самоконтроля 192
Раздел IV. Финансовое обеспечение государственных обязательств
Глава 12. Общая характеристика расходов бюджетов 195
12.1. Основы осуществления и разграничения расходных обязательств 196
12.2. Реализация расходных обязательств в бюджетном процессе 211
12.3. Действующие и принимаемые расходные обязательства 220
12.4. Исполнение расходных обязательств главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств 223
12.5. Исполнение бюджета по расходам 228
12.6. Формирование и исполнение расходов федерального бюджета 230
12.7. Основные параметры расходов федерального бюджета 236
12.8. Повышение эффективности бюджетных расходов 241
Выводы 245
Вопросы для самоконтроля 247
Глава 13. Финансирование государственной инвестиционной политики 248
13.1. Приоритетные национальные проекты 250
13.2. Государственные корпорации 257
13.3. Особые экономические зоны 270
13.4. Федеральные целевые программы 276
13.5. Ведомственные целевые программы 282
13.6. Бюджетные инвестиции 285
Выводы 290
Вопросы для самоконтроля 291
Глава 14. Расходы на обеспечение государственных функций и социально-ориентированные расходы 292
Выводы 310
Вопросы для самоконтроля 310
Раздел V. Сбалансированность бюджетов: профицит и дефицит

Глава 15. Использование профицита и формирование финансового резерва 313
Выводы 321
Вопросы для самоконтроля 322
Глава 16. Дефицит бюджета и источники его финансирования 323
Выводы 337
Вопросы для самоконтроля 337
Глава 17. Управление государственным долгом 338
Выводы 356
Вопросы для самоконтроля 357
Глава 18. Внешние долговые требования Российской Федерации 358
Выводы 362
Вопросы для самоконтроля 363

ТОМ 2.
Раздел VI. Бюджетный федерализм
Глава 19. Правовые основы межбюджетных отношений в Российской Федерации 9
Выводы 20
Вопросы для самоконтроля 21
Глава 20. Финансовая поддержка субъектов Российской Федерации и муниципальных образований 22
20.1. Межбюджетные трансферты из федерального бюджета 23
20.2. Межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов Российской Федерации 35
20.3. Межбюджетные трансферты из местных бюджетов 37
Выводы 39
Вопросы для самоконтроля 40
Глава 21. Реформа межбюджетных отношений 41
Выводы 66
Вопросы для самоконтроля 68
Раздел VII. Бюджеты государственных внебюджетных фондов
Глава 22. Общая характеристика государственных внебюджетных фондов 71
Выводы 75
Вопросы для самоконтроля 76
Глава 23. Пенсионный фонд Российской Федерации 77
Выводы 85
Вопросы для самоконтроля 86
Глава 24. Фонд социального страхования Российской Федерации 87
Выводы 93
Вопросы для самоконтроля 94
Глава 25. Фонды обязательного медицинского страхования 95
Выводы 108
Вопросы для самоконтроля 109
Раздел VIII. Бюджетный процесс
Глава 26. Участники бюджетного процесса и их полномочия 113
Выводы 132
Вопросы для самоконтроля 132
Глава 27. Порядок составления, рассмотрения иутверждения бюджетов 134
27.1. Составление проектов бюджетов 136
27.2. Рассмотрение и утверждение бюджетов 141
27.3. Составление, рассмотрение и утверждение федеральных законов о федеральном бюджете и о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период 143
Выводы 156
Вопросы для самоконтроля 157
Глава 28. Исполнение бюджетов 159
Выводы 171
Вопросы для самоконтроля 171
Глава 29. Основы бюджетного учета и бюджетной отчетности 172
Выводы 181
Вопросы для самоконтроля 181
Раздел IX. Экономическая и контрольная работа государственных органов
Глава 30. Работа органов по обеспечению доходов и расходов бюджетов 185
Выводы 199
Вопросы для самоконтроля 199
Глава 31. Органы, осуществляющие бюджетный контроль 201
Выводы 225
Вопросы для самоконтроля 225
Глава 32. Ответственность за нарушение бюджетного законодательства 226
Выводы 230
Вопросы для самоконтроля 231
Раздел X. Совершенствование бюджетного процесса
Глава 33. Этапы реформирования государственных финансов 236
33.1. Реформирование бюджетного процесса 239
33.2. Реструктуризация сети бюджетных учреждений 250
Выводы 255
Вопросы для самоконтроля 256
Глава 34. Повышение эффективности - цель бюджетной реформы 257
Выводы 266
Вопросы для самоконтроля 266
Глава 35. Региональный аспект бюджетной реформы 267
Выводы 278
Вопросы для самоконтроля 279
Глава 36. Итоги бюджетной реформы и направления ее дальнейшего осуществления 280
Выводы 288
Вопросы для самоконтроля 288
Раздел XI. Мировой опыт управления государственными финансами
Глава 37. Международный опыт бюджетных реформ 292
37.1. США 294
37.2. Новая Зеландия 304
37.3. Великобритания 307
37.4. Австралия 316
37.5. Швеция 321
37.6. Франция 324
Выводы 333
Вопросы для самоконтроля 334
Глава 38. Построение системы государственного аудита в зарубежных странах 335
38.1. Европейская счетная палата 337
38.2. Великобритания 342
38.3. Новая Зеландия 346
38.4. Франция 352
38.5. Швеция 355
Выводы 358
Вопросы для самоконтроля 359
Раздел XII. Предпосылки теории государственных финансов

Глава 39. Классические теории государства 363
Вопросы для самоконтроля 383
Глава 40. К науке государственных финансов 384
Выводы 393
Вопросы для самоконтроля 393
Глоссарий 395
Список рекомендуемой литературы и интернет-ресурсов 410
Нормативные акты 410
Литература 414
Источники в информационно-телекоммуникационной сети Интернет 417